如何认定违规兼职或兼职取酬行为

《中国共产党纪律处分条例》第九十四条第三款[1]和《公职人员政务处分法》第三十六条[2]都对违规兼职及兼职取酬行为作出了禁止性规定。党员违反规定兼职，使其可能利用职权或工作之便，通过兼职化公为私、损公肥私、以权谋私、权钱交易，导致腐败现象的发生。

同时，党员违反规定兼职，参与经营活动，也会导致经济组织间的不平等竞争，扰乱经济秩序，妨碍经济体制改革与经济建设。

因此，党中央、国务院多年来三令五申禁止党政干部在经济组织中兼职或兼职取酬，多次发文重申或进一步明确：党政机关干部不准在各类经济组织中兼职(包括名誉职务)；个别经批准兼职的，不得领取任何报酬。违规兼职或兼职取酬，表面上是经济问题，实质上是权力寻租或变现的“过墙梯”。

违规兼职或兼职取酬是执纪监督实践中一种比较常见的违纪行为，现将相关注意点整理罗列如下。

一、条文定义的相关解析

(一)“违反(有关)规定”有哪些

主要有中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于党政机关干部不兼任经济实体职务的补充通知》(1985年7月9日)，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于清理党和国家机关干部在公司(企业)兼职有关问题的通知》(1989年2月5日)，中央纪委发布的《关于国有企业领导干部廉洁自律“四条规定”的实施和处理意见》(1995年5月11日发布，2013年5月29日废止)，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于党政机关领导干部不兼任社会团体领导职务的通知》(1998年7月2日)，中共中央纪委、中共中央组织部印发的《关于对党政领导干部在企业兼职进行清理的通知》(中组发〔2004〕2号)以及各省级党委和省委组织部下发的规范性文件等。

比如，《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》就有规定，行政机关不得推荐、安排在职和退(离)休公务员到行业协会商会任职兼职。现职和不担任现职但未办理退(离)休手续的党政领导干部及在职工作人员，不得在行业协会商会兼任职务。

领导干部退(离)休后三年内一般不得到行业协会商会兼职，个别确属工作特殊需要兼职的，应当按照干部管理权限审批；退(离)休三年后到行业协会商会兼职，须按干部管理权限审批或备案后方可兼职。在行业协会商会兼职的公务员，要限期辞去兼任职务。

(二)“经济组织、社会组织”如何理解

此处的“经济组织、社会组织”，包括各种类型的企业(公司)、事业单位、行业组织、中介机构、社会团体等，如，民办的学校、医院、研究所、文艺团体等非企业单位和协会、基金会、学会等；此外还包括除前述两类主体之外的其他单位。

(三)“兼职，或者经批准兼职但获取薪酬、奖金、津贴等额外利益”如何理解　　

此处指的是党员未经批准在各类经济组织、社会组织中兼职(包括名誉职务)的，或者虽经批准兼职但违反规定领取报酬的。

这里所说的“额外利益”，是指除薪酬、奖金、津贴等外，还包括以顾问费、咨询费、操心费等各种名目的酬金、佣金及股权、期权等，以及超过规定标准和实际支出的通信补贴、交通补贴等费用。

二、违纪行为的构成分析

党员干部即使经批准允许兼职也不能取酬，因为兼职是一种责任担当，而不是利用权力换取物质享受。根据有关规定，对列入兼职取酬禁止性范围的人员，按照是否在职，可以分为在职党员干部、退出现职但尚未办理退休手续(退居二线)的党政领导干部及已经办理退休手续的领导干部等三类。

(一)在职党员干部

按照职业、岗位不同，可以分为公务员、事业单位人员、国有和国有控股企业及其分支机构的领导班子成员等。

1．公务员

禁止公务员兼职，是多数实行现代公务员制度国家的共同规定。禁止公务员兼职的原因主要有：一是兼职会与公务员的义务产生矛盾；兼职从事的工作是公务员所属的行政机关的事务；兼职会影响到公务员履职的公正性。二是兼职会损害公共行政管理部门的形象等。三是兼职会损害市场经济的公平、健康发展。  

根据《公务员法》第四十四条“公务员因工作需要在机关外兼职，应当经有关机关批准，并不得领取兼职报酬”和第五十九条“公务员应当遵纪守法，不得有下列行为：……(十六)违反有关规定从事或者参与营利性活动，在企业或者其他营利性组织中兼任职务”之规定，公务员不得兼职，或经批准兼职，但不得领取报酬。这里的公务员理所当然包括公务员队伍中的所有党员干部。

2．事业单位人员

(1)事业单位参公管理和由行政机关任命人员

《公务员法》第一百一十二条规定：“法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员，经批准参照本法进行管理。”因此，经批准参照《公务员法》管理的事业单位工作人员或由行政机关任命人员，也得遵守《公务员法》的上述禁止性规定。

根据相关规定，现职和不担任现职但未办理退(离)休手续的党政领导干部不得在企业兼职(任职)。《执行中组发〔2013〕18号文件有关问题的答复意见》规定，此处所指的党政领导干部包括“所有公务员和参照公务员法管理人员中担任领导职务的人员，也包括担任非领导职务的人员”。

(2)事业单位领导人员

参公管理事业单位担任领导职务的人员参照事业单位管理和由行政机关任命人员界定。结合有关规定可知，“其他领导干部”包括未列入参照《公务员法》管理的事业单位及其内设机构的领导人员。

未列入参照《公务员法》管理的事业单位中，属经营性事业单位或者是国有企业所属事业单位的，其领导人员在企业兼职(任职)按照国有企业领导人员在企业兼职(任职)有关答复意见认定。因此，在事业单位中担任领导人员均属于禁止兼职的范畴。

(3)事业单位其他工作人员

事业单位工作人员能否兼职取酬、从事营利性活动，应根据其身份、职务、行业规定、兼职行为性质等区别对待。《事业单位工作人员处分暂行规定》第十八条第一款第六项“违反国家规定”，是指违反国家有关事业单位工作人员从事、参与营利性活动或者兼任职务领取报酬方面的法律、法规、规章、规范性文件等规定。

有的省级文件明确规定“其他参照、依照《公务员法》管理的人员及具有行政管理或执法职能的事业单位的人员参照执行”，则该范围内的事业单位人员也不能兼职。

事业单位其他工作人员是否可以兼职，不能一概以编制、级别和是否为党员来划分，可以从以下三个方面进行判断：一看其所在地区、行业领域、系统、单位等是否有禁止性规定。有规定未遵守的，属违规兼职。

二看是否按要求履行过审批、报备手续。包括未办理过审批报备手续的和办理过审批报备手续但违规取酬的。三看有无支持或鼓励事业单位专业技术人员兼职创新或者在职创办企业的政策，如果有政策且存在符合条件的人员兼职，则其不构成违纪。

3．国有和国有控股企业及其分支机构的领导班子成员

《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》(中办发〔2009〕26号)第五条规定：“国有企业领导人员应当忠实履行职责。不得有利用职权谋取私利以及损害本企业利益的下列行为：……(六)未经批准兼任本企业所出资企业或者其他企业、事业单位、社会团体、中介机构的领导职务，或者经批准兼职的，擅自领取薪酬及其他收入……”

国企非领导班子成员能否兼职则视其行业或内部管理制度有无禁止性规定而定。

4．行政性工勤人员

此部分人员的产生系历史遗留问题，现在已不招聘此类性质的人员，一般以岗位合同工代替。《事业单位工作人员处分暂行规定》第四十六条规定：“对机关工勤人员给予处分，参照本规定执行。”笔者建议，此类人员的违规兼职或兼职取酬行为由其单位进行处理为妥，单位或部门如有明确禁止性规定的，应予相应的处分。

(二)退出现职尚未办理退休手续(退居二线)的党政领导干部

党和国家机关干部，包括已退出机关工作岗位但未办理退(离)休手续的干部，除经审批同意，在本机关为改善后勤服务工作、方便职工生活而开办的非经营性劳动服务公司兼职外，均不得在公司(企业)或其他营利性组织中兼职(任职)。这里的“职”，既包括具体职务，如经理、副经理等，还包括名誉职务。兼职不得超过1个，兼职的任职年龄界限为70周岁。所兼任职务实行任期制的，任期届满拟连任必须重新审批或备案，连任不超过两届。

国有和国有控股企业及其分支机构的领导班子成员到任职年龄界限、不担任现职但未办理退(离)休手续的国有企业领导人员，不得在原任职企业及其出资的企业兼职(任职)，也不得在其他企业兼职(任职)。

(三)已经办理退休手续的领导干部

一些经验丰富、有专业特长的党员领导干部退(离)休后，以适当方式发挥余热，是有积极作用的，但其任职、从业行为必须符合有关规定，并从严掌握、严格审批。

《中国共产党纪律处分条例》第九十六条第一款规定，党员领导干部离职或者退(离)休后“违反有关规定接受原任职务管辖的地区和业务范围内的企业和中介机构的聘任，或者个人从事与原任职务管辖业务相关的营利活动”，第二款规定“违反有关规定担任上市公司、基金管理公司独立董事、独立监事等职务”，将根据情节轻重，受到从警告直至留党察看的处分。本条文系2015年条例修订时新增，2018年修订时内容未作修改。

之所以要对党员领导干部离职或者退(离)休后的任职、从业作出较为严格的限制，一个重要的目的就是防止出现“期权腐败”等现象。

比如，少数党员领导干部在位时，利用手中的权力为一些公司老板、商人谋取利益，但并不求马上得到“回报”，而是心照不宣地私下约定，待其退休或离职后，通过在该公司任职、从业等形式获取高额报酬。还有的党员干部离职或退休后“不甘寂寞”，发挥权力余热或积累的人脉优势，通过在企业任职，为该企业谋取利益，自己也获得“好处”。

根据相关规定，对辞去公职或者退(离)休的党政领导干部到企业任职必须从严掌握、从严把关，确因工作需要到企业任职的，应当按照干部管理权限严格审批。

比如，有领导干部退休后三年内，想去本人原任职务管辖的地区和业务范围外的企业任职的，必须由其本人事先向原所在单位党委(党组)报告，由该企业出具任职理由说明材料，所在单位党委(党组)按规定审核并按干部管理权限征得相应的组织(人事)部门同意后，方可任职。

三、违纪行为的认定处理

综上所述，“职”不是随意就能兼的，“不能兼职”是原则，“经审批可以兼职”是例外，“不得取酬”是底线。党员干部兼职必须讲纪律、守规矩。那么，如果党员干部违规兼职，该如何界定情节轻重？

(一)违规兼职或兼职取酬行为的认定

党员领导干部违规兼职或兼职取酬违纪行为认定可从其身份、岗位和是否在职入手，考察其是否纳入禁止性范畴。如果属于禁止性范畴的人员，兼职即违纪；即便经过组织审批同意，也要把握好“不得取酬”这一关键。

具体违纪情形可从兼职是否经批准、是否向组织如实报告、是否影响本职工作、违纪行为持续时间、获取额外收益的多少、兼职期间的履职情况、造成的后果等因素综合考虑。对离职或者退(离)休后违规任职行为可从以下因素考虑：是否利用了原有职务权力的影响力、取酬数额、违纪行为持续时间、造成的后果等。

(二)兼职不取酬行为也可能构成违纪

违规兼职取酬行为主要有两种表现形式：一种是未按规定履行批准或备案手续即兼职；另一种是虽经批准、备案程序进行兼职，但在兼职期间违规获取经济或其他额外利益。根据规定，对于前一种情形，认定行为人违纪并不以其实际获得报酬为必要条件。

对于公职人员违规兼职取酬，无论是国家法律还是党内纪律，都作出了严格规定，传递出了明确信号：当官发财，应当两道。“如果觉得当干部不合算，可以辞职去经商搞实业，但千万不要既想当官又想发财，还要利用手中权力谋取私利，官商结合必然导致官僚主义。”

身为党员领导干部，如果违规兼职或兼职取酬，不但违背了我党全心全意为人民服务的宗旨，也损害了国家机关的清廉形象和公职人员职务行为的廉洁性，同时还直接违反了党纪中的廉洁纪律，必将受到党纪的严肃惩处，最后毁掉的还是自己的事业前程和政治生命。

[1]违反有关规定在经济组织、社会组织等单位中兼职，或者经批准兼职但获取薪酬、奖金、津贴等额外利益的，依照第一款规定处理。

[2]违反规定从事或者参与营利性活动，或者违反规定兼任职务、领取报酬的，予以警告、记过或者记大过；情节较重的，予以降级或者撤职；情节严重的，予以开除。